近日，經國務院同意，國家發展改革委發布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》是貫徹落實習近平總書記2019年“關于推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局”重要講話中“完善能源消費雙控制度”精神的重要舉措，是加快節能提效、推動碳達峰碳中和工作、強化生態文明建設的重要制度安排。《方案》的發布，對我國優化能源資源配置、提高能效水平、優化能源結構具有重要意義。

一、通過優化指標分配、市場交易、預算管理，優化能源資源配置 

習近平總書記指出，完成能源消費總量指標，既要盡力而為，又要實事求是，對于能耗強度達標而發展較快的地區，能源消費總量控制要有適當彈性。《方案》提出的新方法，有利于進一步優化全國和各地區能源資源配置。

（一）優化指標分配方法，促進國家和地區高質量發展 

各地區的能耗強度降低約束性目標和能源消費總量預期性目標，是社會各界關注的重點。在優化指標分配方法方面，《方案》提出以能源產出率為重要依據，綜合各地區經濟社會發展水平、發展定位、產業結構和布局、能源消費現狀、節能潛力、能源資源稟賦、環境質量狀況、能源基礎設施建設和規劃布局、上一五年規劃目標完成情況等因素，合理確定各省（自治區、直轄市）能耗強度降低、能源消費總量目標。這一方法既綜合考慮了經濟、能源、環境等多種因素，又考慮了各地經濟發展歷史和現實，還綜合考慮了國家對各地區經濟發展的定位，旨在推動各地區高質量發展。《方案》提出，能耗強度降低達到國家下達激勵目標的省（自治區、直轄市），其能源消費總量在五年規劃當期能耗雙控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗強度下降更快、經濟發展質量更高的地區集中。

（二）推行用能指標交易，滿足發展較快地區更多用能需求 

市場化是能源供需體系改革的重要方向，用能權交易是能源市場化改革的重要組成部分。《方案》提出，對于那些總量指標不足、需建設新項目的省（自治區、直轄市），在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進展順利、能源消費總量指標富余的省（自治區、直轄市）有償購買總量指標，國家根據交易結果調整相關地區總量目標并進行考核。《方案》提出的用能權交易方法，有助于能源消費總量額度不夠用的地區滿足節能考核要求。

（三）實施用能預算管理，優先保障居民生活和高附加值產業用能 

既要保障能源需求的合理增長，又要遏制不合理能源需求，如何考慮能源需求的合理性和能源保供的優先級，是實施能耗雙控的難點所在。《方案》提出，各省（自治區、直轄市）要編制用能預算管理方案，預留一些能耗指標，用于保障居民生活、現代服務業、高技術產業和先進制造業，體現了以人民為中心、推動高質量發展的要求。《方案》提出，推動能源要素向單位能耗產出效益高的產業和項目傾斜，這意味著能耗指標要用于發展能耗低、附加值高的產業，推動產業結構優化。建立用能預算管理制度，能推動各地區將有限的能源資源用于優先滿足人民美好生活需要和經濟高質量發展，在最大程度上摒棄“敞開口子供應能源、無限制使用能源”的粗放發展模式，遏制“兩高”項目盲目發展。

（四）預留能源消費總量指標，支持國家重大項目建設 

《方案》提出要求，國務院有關部門制定新增用能需求較大的產業規劃、布局重大項目建設時，要加強與能耗雙控政策的協調，形成政策合力。由黨中央、國務院批準建設且在五年規劃當期投產達產的有關重大項目，經綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務院備案后，在年度和五年規劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。通過統籌國家重大項目和能耗雙控政策，增強政策之間的協同性，保障重大項目順利實施。

二、通過源頭控制、過程管理、結果考核，持續提高能源利用效率 

能耗雙控目標能否能順利完成，與經濟的增速和結構緊密相關，其中，高耗能項目的影響最為突出。《方案》提出全面加強能源消費側事前、事中、事后管理的一系列舉措，有利于推動我國能源效率持續提高。

（一）強化節能審查制度，提升新上項目能效水平 

對新建項目能源利用效率進行事前謀劃和嚴格準入，能夠有效避免采用低效落后工藝和設備。《方案》提出，要嚴格實施節能審查制度，從源頭上嚴控新上項目能效水平；新上高耗能項目必須符合國家產業政策且能效達到行業先進水平；未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區，在節能審查等環節對高耗能項目緩批限批，新增高耗能項目須實行等量減量替代。堅決管控高耗能高排放項目，對新增能耗5萬噸標準煤以上的“兩高”項目，國家發展改革委還將會同有關部門加強窗口指導。控制好新增高耗能項目能效水平，有利于行業整體能源效率水平提高。

（二）加大節能管理力度，提高重點用能單位能源效率 

項目投產后，加強用能過程管理、提升節能管理能力，是企業節能的重中之重。重點用能單位能源消費量占全國能源消費總量近60%，抓住重點用能單位就抓住了節能工作的牛鼻子。《方案》提出，重點用能單位要加強先進節能技術和產品推廣應用，鼓勵開展節能技術改造，深挖節能潛力；要加強能源計量和統計能力建設，建立健全能源計量體系。為更好指導企業落實《節約能源法》要求，《方案》提出，政府要推動重點用能單位完善能源利用狀況報告制度，加強重點用能單位能耗在線監測系統建設；加強節能監察能力建設，壓實執法主體責任。通過企業自身提高節能管理能力，政府督促企業做好節能工作，不斷提升重點用能單位能源效率。

（三）完善能耗雙控考核，推動各地區能耗強度持續降低 

能耗雙控考核是年度和每個五年規劃期針對地方政府能耗雙控工作開展的事后評價。《方案》指出，要增加能耗強度降低指標考核權重，合理設置能源消費總量指標考核權重；強化考核結果運用，考核結果交由干部主管部門作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據，獎勵優秀、懲罰落后，對進度嚴重滯后、工作不力地區進行嚴厲問責。發揮能耗雙控考核的“指揮棒”作用，推動各地區能源利用效率持續提高。

三、通過預留指標、超額免計、完善統計，推動能源結構優化 

在能源消費側推動“高效使用能源”與“多用可再生能源”融合發展，是全球能源低碳轉型的大勢所趨，也是國際國內關注的熱點話題。《方案》在傳承我國能源消費側管理制度的基礎上，進一步增加了鼓勵更多使用可再生能源的制度設計，有利于我國加快能源消費側革命，為未來重塑能源消費形態奠定基礎。

（一）超額可再生電力消納量不納入總量考核，鼓勵可再生能源消費 

可再生能源具有清潔、低碳等特點，是碳達峰、碳中和背景下加快發展的重要方向。《方案》提出，根據各省（自治區、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區年度和五年規劃當期能源消費總量考核。這一政策可以激勵地方更積極的開發并使用可再生能源，加快能源結構調整進程。

（二）加強非化石能源消費統計，更好呈現能源結構調整效果 

長期以來，核電、光伏、風電等非化石能源在我國能源結構中占比較小，統計基礎比較薄弱。《方案》提出，國家統計局要會同國家能源局做好全國非化石能源消費統計工作，指導各省（自治區、直轄市）完善非化石能源消費統計。進一步完善非化石能源統計工作，將對我國完善能源消費統計制度，夯實碳達峰、碳中和統計核算基礎發揮重要作用。

《方案》的發布，對于我國加快推進能源生產消費革命，建立更加成熟定型的能源資源節約制度，推動節能和碳達峰、碳中和目標順利實現，將發揮重要作用。

（作者：伊文婧、白泉　國家發展改革委能源研究所）