2019年12月11日，在比利時首都布魯塞爾歐盟總部，
歐盟委員會主席馮德萊恩在新聞發布會上公布“歐洲綠色協議”。
歐盟委員會提出到2050年歐洲在全球范圍內率先實現“碳中和”
通過推行碳關稅、掛鉤ETS價格體系，歐盟可以將自身減排體系通過“切香腸”的方式一點一點向全球擴展。作為早期的“游戲規則制定者”，如果全球適應并廣泛應用歐盟的體系和標準，將在今后給歐盟帶來巨大優勢。 “在應對氣候變化的同時，保護我們的企業和工作崗位。這是重要的一步。”歐洲議會環境委員會主席帕斯卡·坎芬在歐盟“碳邊境調節機制（CBAM）”通過之后這樣說。 CBAM被稱為“碳關稅”。2022年12月13日，歐盟理事會宣布這一機制將從2023年10月試運行，2023年至2026年為過渡期，從2027年開始全面征收“碳關稅”。根據最新協議，歐盟屆時將向鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力以及氫能等行業進口商征收額外稅收，以彌補歐盟企業因嚴格減排措施造成的損失。 經過了數年的談判，歐盟的“碳關稅”終于靴子落地。這一舉動由于其對全球貿易的潛在重大影響而備受關注。用征稅的辦法能不能減排？CBAM真的像坎芬所說，能夠兼顧氣候變化和歐盟企業的利益嗎？ 隨著氣候變化在國際政治中的地位愈發重要，《京都議定書》《巴黎協定》等國際條約開始限制各經濟體碳排放，但這些國際條約和機制在法律效力和監督執行上并不完善。理論上，當某個經濟體出臺減排措施，企業可以將高碳產品產業鏈向減排壓力不大或措施相對寬松的經濟體轉移，導致“碳泄漏”。 2005年，歐盟成立歐洲氣候交易所和“碳排放交易體系（EU ETS）”，針對能源和工業等產業制定碳排放配額，并允許企業之間根據市場供求原則交易配額。在啟動之初，為了減少減排對歐洲企業的沖擊、防止“碳泄漏”，歐盟向企業發放免費配額。 這一體系在執行的過程中暴露出很多問題，比如能源價格市場波動影響配額交易、成員國不積極配合公布碳排放以及不少重排放企業外遷等。 2019年推出《歐洲綠色協議》之后，歐盟著手改革ETS體系。2022年12月，歐盟達成了改革方案，打造第二代ETS，大規模減少配額，并通過金融措施在一定時期內穩定配額交易價格，避免價格波動造成的產業沖擊。 此次改革的重要議題之一就是出臺避免“碳泄漏”的措施，也就是被稱之為CBAM的歐盟“碳關稅”。 不過，“碳泄漏”究竟能夠給氣候變化造成多大影響？“碳泄漏”是將某地的碳排放通過重新劃分國際分工的方式轉移到另外一地，而并非增加全球整體排放量。因此，也有學者擔心，發達國家碳減排造成化石能源價格下跌，會導致發展中國家增加能源消耗，導致整體排放量增大。但近年來，事實證明減排對國際能源價格的影響相比新冠疫情、地緣政治沖突等并不顯著。 不少經濟學研究顯示，“碳泄漏”給應對全球氣候變化造成的影響微小、可控。而且，隨著發達國家減排給全球帶來的技術溢出效應，以及以中國為代表的發展中國家積極應對氣候變化，“碳泄漏”并不是應對氣候變化中最急需解決的問題。 事實上，與其說“碳泄露”是環境問題，不如說是一個經濟問題；“碳關稅”所針對的并不是更好的減排，而是更好的貿易競爭地位。 通過征收“碳關稅”，歐盟實際上為正常的進出口貿易建立了一種非貿易壁壘。通過要求繳納“碳關稅”，歐盟企業進口成本提高，可能會促使它們轉向歐盟本土產品，推動制造業回流歐洲。相比強行提高進口稅率，試圖平衡“碳泄漏”采取的措施看上去似乎更“公平”，打著應對全球氣候變化名義的“碳關稅”也更具道德優勢。 無論是歐盟“碳關稅”，還是美國等醞釀中類似措施，實際上都違反了全球應對氣候變化的一條重要原則，那就是區分歷史責任和當代責任，區分發達國家和發展中國家在減排中的義務。“碳關稅”的實質是通過經濟體的國內法或域內法，在氣候變化領域進行“長臂管轄”，把減排成本向發展中國家轉移。 首先，歐盟希望通過“碳關稅”建立歐洲產業競爭力優勢，并在今后全球應對氣候變化的過程中爭取“定價權”。 作為一種非貿易壁壘，“碳關稅”與其他形式的加征關稅沒有本質的區別，其目的都是打擊貿易伙伴的競爭力。不少西方專家在分析“碳關稅”時，首先提到的就是在鋼鐵、水泥等高碳產品中打擊發展中國家。認為“發展中國家受益于‘較低的環保標準’”，是多年來發達國家詬病發展中國家產業競爭力“不正當”的借口。 疫情后，歐洲亟需經濟復蘇，加之地緣政治緊張局面震動歐洲政壇，推動低碳產業和綠色能源發展成為歐盟下一步最重要產業發展方向。而“碳關稅”能夠在很大程度上提供額外資本，“補貼”低碳產業發展。 更為重要的是，通過“碳關稅”，歐盟在“下一盤大棋”，試圖在低碳產業領域構建全球優勢。全球應對氣候變化，正在從政治呼吁，走向具體實施，涉及方方面面產業的標準構建和價格體系制定。通過推行碳關稅、掛鉤ETS價格體系，歐盟可以將自身減排體系通過“切香腸”的方式一點一點向全球擴展。作為早期的“游戲規則制定者”，如果全球適應并廣泛應用歐盟的體系和標準，將在今后給歐盟帶來巨大優勢。 其次，“碳關稅”是一種經濟手段，更是一種政治戰略，是歐盟在全球治理重要話題上擴大影響力的重要手段。 目前，氣候變化全球治理處于一種“碎片化”的狀態，談判多、成果少；雙邊多，多邊少；協定多，執行少。在這一領域全球領導力的建立，將帶來重要的政治利益，提升今后在國際政治博弈中的地位。 歐盟在氣候變化領域起步很早，21世紀初就推出了ETS。不過，現階段歐盟在這一領域的影響力正在衰退。近年來，以中國為代表的新興經濟體不斷提出新的目標，做出新的成果。相比之下，受困于內部成員國之間的分歧，特別是不同成員國之間迥然不同的能源和經濟機構，歐盟理想化目標和政治現實存在著明顯差異。另外，美國在氣候變化領域嘗試“退群”等行動，也損害了發達國家在氣候變化國際合作中的公信力。 此次“碳關稅”在歐盟內部通過，標志著歐盟改革ETS和“綠色新政”的新進展，是歐盟試圖在這一領域重建權威的一種政治工具。 最后，從歐盟內部來說，“碳關稅”也是歐盟順應歐洲部分國家近年來環保激進主義傾向，鞏固歐洲一體化成果的重要手段。 隨著英國“脫歐”，歐洲一體化遭遇了重大打擊。應對氣候變化，已經從單純的環境問題，轉變為團結更廣泛民眾的政治問題。2021年，歐盟官方背景的“歐洲晴雨表”調查顯示：歐洲人認為氣候變化是世界面臨的最嚴重問題，單個歐盟成員國中，認為政府在應對氣候變化方面作為不夠的受訪者，最少也占到1/4。 在不少歐洲國家，在環保領域較激進的綠黨影響力正在上升，以瑞典“環保女孩”為代表的民意訴求也推動歐盟盡快實施綠色新政。這也成為歐盟加快出臺“碳關稅”的內部動因。 歐盟“碳關稅”出臺后，新興經濟體和廣大發展中國家首當其沖。一旦歐盟正式開征“碳關稅”，將在全球貿易體系中造成新動蕩。在當前部分國家單邊主義和逆全球化傾向抬頭的背景下，“碳關稅”暴露出國際體系存在的漏洞，以及建立更加有效的全球治理的必要性。 首先，關于全球應對氣候變化的機制建設短板明顯，需要與世界貿易組織（WTO）等建立有效的互動，理清碳減排、國際貿易等存在的相互聯系。 “碳關稅”究竟應該在全球應對氣候變化的機制安排下討論，還是應該在WTO等多邊貿易爭端解決機制中討論？這個問題關系到全球治理的公平性、有效性和可持續性。 事實上，在國際氣候治理中，一直存在“共同但有區別的責任（CBDR）”原則，也就是站在歷史高度劃分責任，保證發展中國家的利益。不過，在WTO體系之下，尚沒有明確關于高碳產品貿易糾紛處理的國際法依據。“碳關稅”是否符合《關貿總協定》仍是“灰色地帶”。這意味著，應對氣候變化的國際努力在這一領域“瘸腿”。 其次，“碳關稅”是一種明顯的“單邊主義”行為，能否順利推行仍是未知數。在過渡期之后，相關行為是否會激起其他國家的反對，甚至引發貿易反制措施？ 這并不是歐盟第一次通過氣候變化在產業政策和貿易關系上做文章。2008年，歐盟通過法案，在航空業引入ETS，要求在歐盟境內飛行的航空運營商遵守碳排放配額機制，超出的排放量都要在ETS中購買。2012年，這一政策正式實施；也正是在這一年，以中美俄印為代表的20多個國家集體抵制。盡管歐洲最高法院支持歐盟的決定，但這一針對航空業的“碳稅”最終還是不了了之，就連不少歐洲航空運營商、歐盟成員國經濟發展官員都明確反對。 由此可見，在涉及氣候變化、自由貿易這些全球性問題時，唯一的解決之道只能是多邊主義的；忽視他國的利益訴求和政治關切，是不可能取得真正進展的。正如中國氣候變化事務特使解振華所說，在全球氣候變化挑戰面前，沒有一個國家能夠置身事外、獨善其身，堅持多邊主義合作共贏是唯一的選擇。
來源：《環球》雜志
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